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Iniciativa para la Transparencia en las Industrias Extractivas (EITI)

Iniciativa para la Transparencia en las Industrias Extractivas
Apuntes en el marco de su implementación en México
 
La Iniciativa para la Transparencia en las Industrias Extractivas (EITI, por su nombre en inglés) es una alianza internacional que reúne el trabajo de organizaciones de la sociedad civil, gobiernos de diferentes países y empresas de las industrias extractivas, entre las destacan provenientes de la minería, la gas y la de hidrocarburo. Este grupo multiactoral tiene el propósito de gestionar con los diferentes actores involucrados para que, luego de cada proceso extractivo, sea posible conformar un estándar de datos e información relacionada con la operación realizada.
 
Como su nombre lo indica, la iniciativa tiene el propósito de transparentar información oportuna, principalmente de tipo fiscal, a partir de la cual, las empresas y los gobiernos puedan incrementar su capacidad de respuesta en lo relacionado a la administración pública y la generación de confianza ante la ciudadanía. Además, esta iniciativa se visualiza como un espacio pertinente de información, a través del cual se promueva la adopción de estándares de operación en la industria extractiva. A partir de la obtención de información de calidad, la iniciativa diseñará métodos de aplicación y validación del estándar que cada país parte debe cumplir.
 
Con el propósito de establecer estándares internacionales en materia de publicación y difusión de la información, se pretende contribuir a la gobernanza de los recursos naturales explotados, así como al conocimiento oportuno de la situación que guarda la industria extractiva. De esta manera, se genera un espacio de difusión, a partir del cual, los ciudadanos pueden vincularse y aprovechar información adecuada que les permita incidir en las políticas de fortalecimiento de esta actividad económica. El beneficio mayor está en permitir acciones concretas que permitan el desarrollo de las comunidades y regiones del país en las cuales, este tipo de actividades, impacta de manera considerable en las poblaciones. La premisa con la que se promueve esta iniciativa es la de que los recursos naturales explotados pertenecen a los ciudadanos.
 
La primera acción derivada de la adopción de esta iniciativa, es implementar el modelo internacional de indicadores de información propuesto para cada país miembro. En este sentido, cada nación requiere integrar un grupo multiactor, establecido por representantes del gobierno, empresas y sociedad civil, quienes, en misma proporción, retoman los indicadores básicos del estándar, con la posibilidad de ampliarles según los intereses particulares de la industria en cuestión.

En este contexto, el gobierno mexicano ha expresado su interés de formar parte de la EITI, también ha propuesto a tres altos funcionarios para liderar su implementación, cumpliendo así con los primeros dos requisitos del protocolo de adhesión. Como siguiente paso, es necesario integrar el grupo multiactor.

En representación del gobierno mexicano, los designados son la Dra. María de Lourdes Melgar Palacios, Subsecretaria de Hidrocarburos de la Secretaría de Energía (SENER); el Dr. Miguel Messmacher Linartas, Subsecretario de Ingresos de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP), así como también, el Mtro. Mario Alfonso Cantú Suárez, Coordinador General de Minería de la Secretaría de Economía (SE).

Por parte del sector empresarial, se ha invitado a participar a Petróleos Mexicanos (PEMEX), a la Cámara Mexicana Minera (CAMIMEX) y a la Asociación Mexicana de Empresas de Hidrocarburos (AMEXHI). Cabe mencionar, que la participación de estos actores es de carácter voluntario.

En el caso de PEMEX, como empresa productiva del Estado, su interés  de ser parte de la Iniciativa es mucho más claro, sin embargo, en el caso de las cámaras empresariales,  sus representantes han mencionado que socializaran la propuesta con sus interlocutores para después tomar una decisión. Al respecto, particularmente AMEXHI tiene mayor camino recorrido pues 16  de las 34 empresas afiliadas ya apoyan la EITI.

En lo conducente a la sociedad civil, aún no se deciden las organizaciones que fungirán como representantes de la ciudadanía en el grupo multipartícipe. Sin embargo, se ha puntualizado que se realizará un proceso amplio, participativo y autónomo, a partir del cual, sea la sociedad civil quien determine a sus representantes, sin injerencia del gobierno o de actores externos.

Con el objeto de identificar actores sociales interesados en conocer los componentes del estándar EITI y posiblemente participar en su implementación en México, Fundar, centro de análisis e investigación, Transparencia Mexicana (TM) y Proyecto sobre Organización, Desarrollo, Educación e Investigación (PODER, por sus siglas en inglés), convocaron al Taller de Introducción a la Iniciativa para la Transparencia en las Industrias Extractivas, en el que participó ONG Contraloría Ciudadana para la Rendición de Cuentas, A.C., junto a otras organizaciones de la sociedad civil interesadas en el tema.

Durante el desarrollo del Taller los temas abordados fueron, por ejemplo: Características de la EITI, su objetivo y organización; La industria extractiva en México y su contexto; Experiencias de la implementación del mecanismo en Perú, Colombia y Guatemala. Asimismo, se realizó una primera aproximación a la agenda que la sociedad civil mexicana podría impulsar en la configuración del estándar.

Luego de la intervención en el Taller, se participó en la reunión realizada en Secretaría de Energía, donde se postularon algunos cuestionamientos que fueron discutidos con servidores públicos involucrados directamente en la implementación de la EITI, así como con los representantes de las empresas de las industrias extractivas.

Luego de nuestra participación, desde ONG CCRC nos gustaría mencionar algunos aspectos destacados de las implicaciones que genera la adopción de esta importante iniciativa en nuestro país:
  1. La participación de todos los actores es voluntaria. En este sentido, el gobierno mexicano concede la importancia de implementar la iniciativa EITI, a partir de la cual, es posible generar una imagen con proyección nacional e internacional de las acciones emprendidas por gobierno transparente. Por su parte, la motivación de la sociedad civil resulta más evidente si consideramos que la apertura de cifras, datos e información relacionada con los procesos derivados de la extracción minera, es una demanda nacional de carácter urgente que, en sí misma, planea nuevas estrategias que permitan una conducción más eficaz en la administración pública. Por lo que respecta a los incentivos de las empresas, el argumento de que la transparencia puede traer mayor confianza para los inversores resulta endeble, aunado a ello, la mayoría de las empresas manejan el discurso de la transparencia, sin embargo, pocas realmente son consecuentes.
  2. En relación a lo anterior, aun no hay claridad sobre la postura de parte de las cámaras empresariales de la industria petrolera y minera. Asimismo, la estrategia de parte de los actores gubernamentales con la finalidad de incentivar la incorporación de las empresas tampoco es del todo clara.
  3. Existen preocupaciones en torno al compromiso de participación real de parte del gobierno y de las empresas extractivas en la Iniciativa. Es decir, que en verdad se comprometan a generar un estándar que trascienda los requisitos internacionales mínimos, donde se maximice la flexibilidad del mismo. 
  4. Es importante tener en cuenta que la implementación de la EITI es un proceso gradual, de aprendizaje colectivo, en donde la información que se transparente puede ir aumentando en cada ejercicio.  La curva de aprendizaje de cada país es distinta, la cual depende del grado de cooperación de la partes, por tanto, sería un error pensar que todas las demandas de información de parte de la sociedad se verán reflejadas en el primer informe.
  5. No obstante (respecto al punto anterior), es menester incorporar una agenda amplia y ambiciosa, sobre todo, considerando aprovechar el impulso y la visibilidad internacional inicial. Aunque se esté consiente que no se pueda cumplir con todas las demandas de información desde el primer informe, un objetivo robusto, representa una hoja de ruta en el mediano y largo plazo.
  6. A pesar de que la EITI nace con la intención de transparentar datos fiscales, en varios países que han adoptado la iniciativa sobresale la incorporación de otras demandas de la sociedad civil, como por ejemplo, la agenda medio ambiental, tema en el que la sociedad civil mexicana también ha mostrado interés.
  7. El EITI es una herramienta de transparencia que, junto a otras de carácter social, pretenden impulsar acciones que permitan reducir la opacidad relacionada con la industria extractiva. Otros espacios que responden a dinámicas distintas pero suman a este objetivo, lo son la Alianza para el Gobierno Abierto; la incidencia en las normatividades propias de la industria, como lo es la Ley de Hidrocarburos y la Ley Minera, así como de las especializadas en transparencia como lo es la Ley General de Transparencia y Acceso a la Información Pública y la Ley Federal (próxima a ser aprobada). También, el ejercicio mismo del derecho de acceso a la información a través de solicitudes de acceso dirigidas a las dependencias gubernamentales y de recursos de revisión ante el órgano garante. Además de ello, existen otros frentes en donde la sociedad civil tradicionalmente ha sido muy activa, como los espacios en derechos humanos relacionados con la defensa del territorio y el cuidado del medio ambiente.
  8. Es importante no generar falsas expectativas por parte de ninguno de los actores involucrados, pues queda claro que la EITI no debe ser considerada como la panacea que resuelva todos los problemas relacionados con la industria extractiva, ya que sus límites se circunscriben en la generación y difusión de información.
  9. Por otro lado, la transparencia es una condición necesaria para: a) fortalecer el debate público, pues a mayor información, mejores argumentos;  b) incidir en mecanismos de rendición de cuentas más efectivos; c) pero sobre todo, contribuye a empoderar a los ciudadanos permitiéndoles ser más conscientes de la forma en que se explotan sus recursos. La EITI tendría este potencial, únicamente, si los informes periódicos proveen de información útil, suficiente, desglosada, en un formato claro y sencillo de entender, y que  a su vez, se cuente con una campaña amplia de difusión de resultado, teniendo como prioritarias las comunidades donde las empresas están instaladas.
  10. Se percibe una idea generalizada, de que la industria petrolera existe mayor transparencia que en la minera, y que la mayoría de los requisitos de la EITI ya se cumplen. Esto es razonable, porque la apertura del mercado como resultado de la reforma de 2013, se acompañó de un sistema más robusto de contrapesos y de medidas de transparencia en comparación con el sector minero. Sin embargo, la nueva dinámica de competencia, seguramente, traerá otros temas relacionados con el acceso a la información en la industria de los hidrocarburos, además, el estándar internacional es un mínimo para la sociedad civil.
Por otra parte, la industria minera se ha desenvuelto en nuestro país de forma diferente, pues las empresas que se dedican a esta actividad económica han sido tradicionalmente privadas y al igual que las  demás, la transparencia y la responsabilidad social no ha sido precisamente una cualidad que les caracterice. Por tanto, la EITI podría representar una oportunidad para aumentar la relevancia de la trasparencia de la industria minera en la agenda nacional, sin perder de vista que es una herramienta que debe permitir impulsar las demandas sociales respecto a la industria. 
  1. Retomando la experiencia internacional, las decisiones que tomen los integrantes del grupo multipartícipe deben ser por consenso, ya que las decisiones por mayoría debilitan la capacidad de negociación de la sociedad civil, como se ha observado en Guatemala. 
  2. Más allá de la percepción, existe un riesgo real de que la implementación de la EITI en México solo sea un acto de simulación, donde la participación de la sociedad civil únicamente legitime un mecanismo encaminado a mejorar la imagen del gobierno y de las empresas.
El existo de la medida, en términos positivos para la sociedad, dependerá del grado de compromiso de las empresas y de las dependencias gubernamentales, el cual debe reflejarse en acciones concretas y no solo discursivas.
Por lo que corresponde a sociedad civil, la utilidad del estándar EITI dependerá de su capacidad de negociación y el nivel de presión que utilice para que sus demandas sean incorporadas. Aunado a ello, debe haber claridad sobre las condiciones mínimas para sentarse en la mesa y para permanecer en ella, pues su principal elemento de presión consiste en que sin sociedad civil no hay EITI.  
  1. Los representantes de la sociedad civil que integren el grupo multipartícipe deben estar respaldados por su trayectoria, no deben estar ligados a ningún partido político, y deben contar con capacidad técnica-operativa, para representar y defender las demandas de la sociedad civil de la mejor forma posible.  
  2. Un punto a favor de la Iniciativa, condicionada a la utilidad social de los datos que proporcionen los informes, consiste en la reducción de la asimetría de la información, además, al existir datos consensuados, los argumentos formulados en torno a ellos tendrán mayor solides. En este sentido, conviene tener presente que el EITI surge por la contradicción de cifras fiscales entre el gobierno de un país.
  3. Para garantizar la adecuada representación de la sociedad civil, no debe existir ninguna presión de tiempo. De forma autónoma la sociedad civil debe decidir el momento apropiado para presentar a sus representantes en el grupo multiactor. 
  4. Aunado a lo anterior, es necesario generar una estrategia que permita incorporar en la discusión a miembros de la sociedad civil y líderes comunitarios, priorizando en  las regiones donde la actividad de la industria extractiva es más intensa.  
  5. Retomando la experiencia de Colombia, consideramos adecuado la integración de una red mexicana enfocada en el tema de la industria extractiva, en la que participen organizaciones no gubernamentales, centros de investigación y líderes comunitarios  y que dentro de sus miembros se elija a las organizaciones representantes en el grupo multipartícipe, lo cual les daría mayor legitimidad, además, permitiría una adecuada retroalimentación entre los miembros.
  6. La red antes propuesta, debería fijar las demandas irrenunciables a las que se debe condicionar la participación de la sociedad civil en la EITI.
  7. Antes de adentrarse en el proceso de negociación, el grupo multipartícipe debe definir los términos o conceptos esenciales, pues la uniformidad en las definiciones agilizará la discusión y proveerá de claridad a la misma. Esta recomendación es retomada de la experiencia colombiana, quienes en el proceso observaron que las definiciones internacionales no necesariamente cuadraban con la normatividad del país, pero, además, los términos no deben estar condicionados a definiciones jurídicas, pues tienden a estar muy acotadas. Este ejercicio debe hacerse previamente en el ámbito de la sociedad civil, para que desde un inicio exista claridad en sus demandas.